Přeskočit na obsah

Začátek revoluce v poskytování dat. Nárok na údaje z NZIS nejde šmahem popřít

Joštova_street_in_Brno_VII
Ústavní soud České republiky Foto Millenium187 via wikimedia.org

Rozhodnutí Ústavního soudu ohledně poskytování zdravotnických dat je ostrou kritikou přístupu ÚZIS a ministerstva zdravotnictví. Zaznívají slova jako paternalismus, formalismus kafkovsky absurdní úrovně, nepochopení úlohy úřadu. ÚZIS ujišťuje, že valnou většinu žádostí vyřizuje kladně už teď.

Striktní přístup, na základě kterého Ústav zdravotnických informací a statistiky (ÚZIS) zamítal žádosti o poskytnutí dat z Národního zdravotnického informačního systému podle informačního zákona, není správný. Konstatoval to Ústavní soud v aktuálním rozhodnutí ze 17. ledna.

Ředitel ÚZIS prof. Ladislav Dušek v reakci na rozhodnutí uvedl, že rozhodnutí soudu považuje za jednoznačné a nebude problém podle něj dál postupovat. „Rozhodnutí jasně říká, že daná část zákona není neústavní, ale nesmí se používat jako paušální nástroj k odmítání informační služby a poskytování dat. Z reálné činnosti ÚZIS můžeme komukoli doložit, že přesně takto postupujeme,“ uvedl Dušek na dotaz MT. „Týmy ÚZIS ČR posuzují každou žádost zcela individuální a nevyužívají žádnou zákonnou normu jako nástroj pro paušální odmítání služby,“ sděluje ředitel.

„Plně respektujeme závěry soudu a výklad, který soud ve věci použití uvedeného ustanovení zákona provedl, budeme používat v naší praxi,“ ujistil v reakci na rozhodnutí také mluvčí ministerstva zdravotnictví Ondřej Jakob. Ministerstvo u žádostí o informace rozhoduje o odvoláních. „Ministerstvo zdravotnictví i Ústav zdravotnických informací a statistiky, jehož činnosti se zmíněné ustanovení zákona týká, podporují poskytování informací z Národního zdravotnického informačního systému pro vědecko-výzkumné i další legitimní účely,“ uvedl mluvčí Jakob.

Rozhodnutí se dotýkalo odstavce 7 paragrafu 73 zákona o zdravotních službách, podle kterého ÚZIS poskytne na žádost podle zákona o svobodném přístupu k informacím údaje pouze o struktuře dat, nikoli samotná data. Po sporu neúspěšného žadatele o informace s ÚZIS a ministerstvem zdravotnictví navrhl Městský soud v Praze tento odstavec zrušit jako neústavní.  

Ústavní soud napadené ustanovení nezrušil. To ale neznamená, že by byl dosavadní přístup ÚZIS a ministerstva zdravotnictví jako odvolacího orgánu v pořádku. Podle soudu totiž zákon, na základě kterého odmítaly data z Národního zdravotnického informačního systému (NZIS) poskytnout, interpretovaly úřady špatně.

„Kdyby bylo napadené ustanovení interpretováno pomocí doslovného (gramatického) výkladu, bylo by nepochybně v rozporu s ústavním pořádkem, protože by zasahovalo do základních práv a svobod žadatelů o informace. V takovém případě by Ústavní soud musel ke zrušení napadeného ustanovení skutečně přistoupit. Podle Ústavního soudu ale existuje ústavně souladný výklad zákonných výluk, který je odrazem restriktivního přístupu k nim a který vyplývá z již zavedené rozhodovací praxe soudů. Zákonné ustanovení tedy není v rozporu se základním právem na informace dle čl. 17 odst. 4 Listiny,“ vysvětluje jednoduše Kamila Abbasi, tisková mluvčí Ústavního soudu.

Napříště má ÚZIS při posuzování žádostí o informace z Národního zdravotnického informačního systému posuzovat, jestli existuje závažný důvod je odepřít. Takovým důvodem by byla ochrana jiných ústavně zaručených práv či hodnot, například veřejný zájem, veřejná bezpečnost nebo práva a svobody jiných. Pokud ÚZIS žadatelům informace odepře, musí srozumitelně a přesvědčivě odůvodnit, s jakým jiným základním právem jejich poskytnutí koliduje.

Rozhodnutí se týká zejména laických žadatelů a soukromých analytiků. Ti by se napříště měli k datům z NZIS dostat výrazně snáz. Pro vědecké účely poskytuje ÚZIS anonymizovaná data na základě jiného odstavce.

Dušek: Nepostupujeme paušálně

Co to znamená pro další praxi? Podle ředitele Duška bylo za rok 2022 na ÚZIS kladně vyřízeno přes 4 000 žádostí o informace, naproti tomu jen nízké desítky vyřídit nebylo možné nebo to nebylo možné ihned v danou chvíli. Co se týká zamítnuté žádosti, o kterou se vedl spor, měl podle ředitele Duška úřad konkrétní důvod, proč data neposkytnout. „Původní žádost požadovala velmi adresná data ke COVID-19 v době, kdy jejich sběr v novém formátu teprve začínal a kdy nízké počty subjektů umožňovaly nepřímou identifikaci jedince. O tom byl žadatel informován a bylo zdůvodněno proč nelze data ihned poskytnout,“ uvedl ředitel Dušek.

Soudci ale v této věci dospěli k jinému závěru. „S ohledem na obsah žádosti by patrně byly požadované informace tvořeny vždy pouze spojením tří typů údajů – o příčině úmrtí a jí odpovídajícímu počtu zemřelých v konkrétních časových obdobích. V takovém případě si lze skutečně jen stěží představit rozumný důvod, proč by měly být požadované informace žadateli odepřeny, naopak, jak již naznačil navrhovatel, veřejný zájem na jejich zveřejnění je nesporný a povinnému subjektu by nemělo nic bránit požadované údaje poskytnout,“ píše se v rozhodnutí soudu s tím, že ani z odůvodnění zamítnutí žádosti o informace žádný legitimní důvod nevyplývá.

Jak uvedl ředitel Dušek, situace je dnes jiná než v roce 2020, kdy ÚZIS zamítl danou žádost. Mnohem více dat je nyní přístupných ve formátu open data. Otevřené sady jsou dostupné zejména ke covidu. „To je náš dlouhodobý cíl - otevírat datové zdroje tak, aby nebylo nutné žádat o poskytování ad hoc žádostmi. Samozřejmě vždy může nastat situace podobná té již zmiňované žádosti a data třeba nejsou v dané struktuře dostupná anebo je nelze z vážných důvodů poskytnout. Takové rozhodnutí se vždy snažíme žadatelům srozumitelně vysvětlit,“ dodal ředitel.

Žadatele o informace řediteltaké odkazuje na postup podle jiného odstavce pro získání dat k vědeckým a statistickým účelům: „Je nutné zdůraznit, že naprostá většina požadavků na data NZIS vyžaduje jejich analytické zpracování a je zbytečně administrativně komplikované o ně žádat cestou žádosti dle z. 106. Na tento proces máme nastaveny mnohem rychlejší postupy s pomocí formuláře, který je přímo na stránkách ÚZIS.“  

Ovšem jak podotkl v rozhodnutí Ústavní soud, není možné vnucovat žadateli, aby tvrdil zamýšlené použití „pro statistické a vědecké účely“, není-li to pravda.

Experti: Je to revoluce

Experti ovšem očekávají v návaznosti na rozhodnutí Ústavního soudu velké změny v přístupu k poskytování dat, i když k nim možná nedojde hned, ale postupem času a dalších případných sporů.

„Soud jasně uvedl, že ÚZIS nemůže plošně bez konkrétního závažného důvodu odmítat poskytnout data z Národního zdravotnického informačního systému. Podle mě to způsobí revoluci v poskytování zdravotnických dat,“ říká JUDr. Jakub Král, advokát ze společnosti Porta Medica Legal a expert na medicínské právo.

Rozhodnutí soudu podle něj jasně naznačuje, že ÚZIS a ministerstvo zdravotnictví nepostupovaly při zamítání žádostí o data správně. I tak mohou ještě vzniknout další spory, které teprve zcela jednoznačně vytyčí správnou praxi.

„Je to taková revoluce v zárodku,“ říká o očekávaných dopadech rozhodnutí Ústavního soudu advokátka Barbora Dubanská. „V praxi bude uplatnění práva jednotlivce na informace v souladu s čl. 17 Listiny základních práv a svobod velmi komplikované. Právní jistota jednotlivců žádající o informace z NZIS tak bude velmi nízká. Ústavní soud poskytl návod, jak by měl ÚZIS postupovat, ale bude to v praxi komplikované a zdlouhavé. Jsme tedy jen na půl cesty,“ obává se Dubanská.

Je také možné, že o zrušení napadeného ustanovení budou v následujících měsících rozhodovat poslanci. „Svobodný přístup k informacím garantuje v České republice již 23 let zákon 106/1999 Sb. a neexistuje žádný důvod, proč by údaje o veřejném zdraví měly mít výjimku. Naopak, dostupná zdravotnická data mohou zachraňovat lidské životy. Proto jsme v rámci připomínkového řízení k novele zákona o zdravotních službách navrhli vypuštění dotčeného paragrafu,” uvedl totiž ředitel think-thanku Ministr Zdraví Pavel Gruber.

Do budoucna by podle Dubanské mělo být zásadní zpřístupnit registry ve formátu otevřených dat, pak by odpadla zátěž související s vyřizováním jednotlivých žádostí o informace.

Soukromí zaslouží ochranu, když je to nutné

Z rozhodnutí soudu jednoznačně vyplývá, že k zamítnutí žádosti o informace z Národního zdravotnického informačního systému nebude napříště stačit odkaz na odstavec 7 paragrafu 73 zákona o zdravotních službách, ale jedině argument, že by poskytnutí dat ohrozilo jiná práva nebo hodnoty jako veřejný zájem, veřejnou bezpečnost nebo práva a svobody jiných. „Pro uplatňování práva na informace je třeba primárně vycházet ze zásady, že informace se poskytují a každé případné omezení tohoto práva je pak nutné vykládat restriktivním způsobem,“ uvádí se v rozhodnutí. ÚZIS má podle Ústavního soudu dbát, aby nebylo narušeno soukromí konkrétních osob. To ale při této žádosti, o které se vedl spor, podle rozhodnutí soudu nehrozilo. Podle soudu by nemělo nic bránit takovéto požadované údaje poskytnout.

V konkrétním případě, který vedl k soudnímu sporu a následně k návrhu na zrušení odstavce 7 paragrafu 73 zákona o zdravotních službách, totiž žadatel chtěl v roce 2020 od ÚZIS přímé poskytnutí informací týkajících se statistického počtu úmrtí osob za roky 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 a 2019 (za každý rok zvlášť) na konkrétní, v žádosti specifikované příčiny. ÚZIS to zamítl právě s odkazem na napadený paragraf, podle kterého se z Národního zdravotnického informačního systému poskytují pouze informace o struktuře dat. Ministerstvo zdravotnictví rozhodnutí ÚZIS potvrdilo. Městský soud, který případ projednával, došel k závěru, že paragraf 73 odstavec 7 zákona o zdravotních službách odporuje ústavě a právu na informace.

Ústavní soud: ÚZIS a ministerstvo nechápou svou úlohu

Vláda v rámci vyjádření pro Ústavní soud uvedla, že by z údajů z registrů mohly vyplynout zavádějící informace, které by u laického občana mohly vyvolat zbytečné obavy. Dála vláda uvedla, že ustanovení bylo užitečné při covidové pandemii, kdy došlo k nárůstu žádosti z 12 na 79, a žádosti kladli převážně laici, kteří prý vůbec nerozuměli problematice, na kterou se tázali.  Vláda se také obávala přetížení ÚZIS a ohrožení jeho standardního provozu, pokud by měl poskytovat data naprostým laikům ve lhůtách podle informačního zákona.

Ohledně obav ze zahlcení úřadu a z dezinterpretace dat laiky Ústavní soud uvádí: „Orgány veřejné moci nepožívají ochrany před nárůstem vykonávané agendy, neexistuje ani veřejný zájem na upírání informací (a to ani těch odborných) laikům, o kterých se povinný subjekt domnívá, že dané problematice nerozumí a mohli by získané údaje nevhodným či neetickým způsobem dezinterpretovat. Takový paternalistický přístup ze strany povinných subjektů je znakem zjevného nepochopení jejich postavení a úlohy, které nadto výkon jim svěřené působnosti zjevně nechápou jako službu veřejnosti, a informace nepovažují za veřejný statek vytvořený z veřejných prostředků. Obdobně lze nahlížet i na další důvody k zachování právní úpravy, jako je možnost vzniku zbytečných obav laických občanů, možnost vydání zavádějících informací či možnost chybovosti záznamů způsobené exportem dat.“

S tím, že poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím bude znamenat personální zátěž, se má podle soudců ÚZIS smířit. Poskytování informací tvoří zkrátka nedílnou součást činnosti úřadů.

Soudci neocenili ani to, když vláda argumentovala, že zákonná úprava pomohla úřadu vyhnout se vyřízení narůstajícího počet žádostí. „Tato skutečnost svědčí zejména o tom, že napadené ustanovení chrání především povinný subjekt před pracovní zátěží, což však není cíl, který by bylo možné považovat za legitimní,“ konstatuje se v rozhodnutí. A neobstálo ani další vysvětlení, tedy že byli žadatelé odkazováni na jiný paragraf o poskytování informací pro vědecké a statistické účely: „Pokud je nadto z vyjádření vlády možné dovodit, že žadatelé tytéž informace, které jim jsou dle napadeného ustanovení odpírány, bez jakýchkoliv potíží získají, požádají-li o ně postupem dle § 73 odst. 8 ZZS, nemůže být žádných pochyb, že skutečný důvod jejich ochrany neexistuje, a že přinejmenším v těchto případech jde pouze o formalistický postup povinného subjektu hraničící až s šikanózním přístupem k žadatelům. Pokud by praxe ÚZIS byla skutečně taková, že instruuje žadatele, aby v textu své žádosti zjednodušeně řečeno pouze zaměnili odkaz na InfZ za odkaz na § 73 odst. 8 ZZS, dosahovala by míra formalismu popsaného postupu až kafkovsky absurdní úrovně.“

Proč tedy soud odstavec, podle kterého se z Národního zdravotnického informačního systému poskytují jen data o struktuře, nezrušil, když tolik kritizoval, že se na něj ÚZIS a ministerstvo zdravotnictví doslovně odvolávají? Nechtěl připustit, že by se na podobné výjimky začali odvolávat úředníci i v jiných oblastech. „Zrušením napadeného ustanovení by Ústavní soud de facto potvrdil postup správních orgánů a jejich výklad, že za dané situace nebylo možno postupovat jinak, než požadované informace žadateli odepřít. Zcela by se tak změnil dosavadní náhled na zákonné výluky z informační povinnosti, zejména jejich výklad a nároky na povinné subjekty při jejich aplikaci. Nepřipustil-li by nyní Ústavní soud jejich ústavně souladný výklad, znamenalo by to propříště, že bude třeba zákonné výluky bezvýjimečně akceptovat, a to až do okamžiku, než budou prohlášeny za neústavní,“ uvádí se v rozhodnutí.

Odstavec neprošel kompletním připomínkováním

Jak vlastně ustanovení o neposkytování dat z Národního zdravotnického informačního systému vzniklo? Odstavec, podle kterého se z Národního zdravotnického informačního systému poskytují pouze informace o struktuře získaných dat, se do zákona dostal v roce 2019 pozměňovacím návrhem schváleným na poslaneckém výboru pro zdravotnictví. Neprošel tedy kompletním připomínkováním, jakým procházejí původní vládní i poslanecké návrhy. Pod návrhem byl podepsaný tehdejší poslanec ČSSD Jiří Běhounek. Při dalším projednání senát zákon vrátil sněmovně s návrhem tento poslanecký nápad i další přílepky z návrhu vypustit, sněmovna ale senát přehlasovala a na přílepcích většina poslanců trvala. Jiný názor měl tehdy v debatě i při hlasování poslanec ODS Marek Benda. „Myslím si, že by bylo opravdu hluboce nejvhodnější, abychom změny ve zdravotnictví a ve financování zdravotnictví a ve sdílení informací ve zdravotnictví dělali normálními vládními návrhy a ne tím, že se to tady tak nějak polepí v průběhu jednání Poslanecké sněmovny,“ řekl před posledním hlasováním Benda a dodal: „Myslím, že poslanecká verze vyvolá více komplikací, než kolik jich vyřeší.“

Sdílejte článek

Doporučené

Proč mají dětští psychiatři tolik práce?

27. 2. 2024

Je důvodem současného přetížení dětských psychiatrů nárůst těžkých případů, nebo spíše chybějící mezičlánky zajišťující včasnou a odbornou péčí o…

Proč transformovat síť nemocnic

23. 2. 2024

Nedostatek personálu, tlak na větší efektivitu, ale i vývoj medicíny a požadavky na kvalitu. To je jen několik důvodů, proč se změnám na mapě…